Nga Beklie Koltraka
Arteria kryesore që lidh Tiranën me Juglindjen, aksi Librazhd-Pogradec një nga projektet më të mëdha infrastrukturore të viteve të fundit, u bllokua të shtunën e 21 Shkurtit. Shkak u bënë shembjet masive në nyjen strategjike, të njohur si “Arrat e Gurrës” (Loti 7) pjesë e projektit Elbasan- Qafë Thanë (Korridori VIII). Fillimisht u bë ndalimi i mjeteve të rënda dhe autobusëve, ndërsa pas disa orësh, qarkullimi u bllokua tërësisht. Juglindja e vendit u izolua për 11 ditë, ndërsa autoritetet u detyruan të devijonin qarkullimin në rrugë provizore. Pas situatës së krijuar pritet që të rishikohet dhe projekti i Korridorit 8, nëse do të vijojë të ndërtohet në gjurmën ku kishte nisur puna apo nëse do të ndryshojë. Ndërkohë, prokuroria e Elbasanit ka nisur hetimet për veprat penale “Shpërdorim i detyrës”, “Shkelje e barazisë në tendera apo ankande publike”, “Shkatërrimi i rrugës”, “Ndotja e ajrit, ujit apo tokës”.
Ngjarja e papritur ngre një pyetje thelbësore: Kush paguan kur një rrugë me vlerë miliona euro shembet? A janë realisht të mbrojtura këto investime? A ishte kjo kontratë e siguruar? Dhe a rrezikojnë qytetarët të paguajnë për herë të dytë për këtë rrugë?
Kontrata
Për të gjetur përgjigjen, analiza nis nga dokumentacioni zyrtar i tenderit. Sipas të dhënave kontrata për nisjen e punimeve në Lotin 7 të rrugës Elbasan-Qafë Thanë është lidhur më 18 korrik 2024, me një vlerë rreth 27 milionë euro me TVSH.
Në garë për këtë tender morën pjesë tetë operatorë ekonomikë, por të gjithë u skualifikuan ndërsa fituese u shpall kompania ANK.
Sigurimi i kontratave, detyrim ligjor apo formalitet?
Sipas ekspertit Eduart Gjokutaj çështja e sigurimit të kontratave publike duhet parë me një dallim të qartë midis asaj që është detyrim ligjor dhe asaj që mbetet praktikë kontraktuale.
“Në kuadrin aktual, sigurimi i kontratave publike nuk është një detyrim i përgjithshëm i drejtpërdrejtë i përcaktuar në ligj. Megjithatë, sipas Ligjit nr. 162/2020 “Për prokurimin publik” dhe VKM nr. 285/2021 “Për rregullat e prokurimit publik”, autoritetet kontraktore janë të detyruara të kërkojnë garanci financiare si garancia e ofertës dhe garancia e ekzekutimit të kontratës”, deklaron Gjokutaj.
Ndërsa sigurimi i mirëfilltë teknik (insurance), sipas tij, “zakonisht përfshihet si kërkesë në dokumentet e tenderit, veçanërisht për projekte infrastrukturore, duke u mbështetur në praktikat ndërkombëtare si kontratat e tipit FIDIC”. “Kjo do të thotë se sigurimi është një detyrim kontraktual, jo universal ligjor”, u shpreh eksperti.
Ky konfigurim, sipas ekspertit, krijon një boshllëk të rëndësishëm në menaxhimin e riskut publik.“Në mungesë të një detyrimi të qartë ligjor për sigurimin e projekteve të mëdha, ekziston rreziku që sigurimi të trajtohet si formalitet dhe jo si instrument real mbrojtjeje”, nënvizon më tej Gjokutaj.
Në praktikën e kontratave për ndërtimin e rrugëve, kuadri ligjor shqiptar parashikon një paketë të qartë garancish. Gjokutaj shpjegon tre instrumentet kryesore:
1.Garancia e ofertës, zakonisht në nivelin 2–5% të fondit limit, siguron seriozitetin e ofertuesve.
2.Garancia e ekzekutimit të kontratës, që në praktikë vendoset rreth 10% e vlerës së kontratës dhe është e detyrueshme sipas rregullave të prokurimit publik, shërben si instrument kryesor për të mbrojtur autoritetin kontraktor në rast moszbatimi të detyrimeve.
3.Po aq e rëndësishme është edhe garancia për periudhën e defekteve, që zakonisht zgjat 12 deri në 24 muaj pas dorëzimit të veprës dhe detyron kontraktorin të korrigjojë çdo problem që lidhet me cilësinë e punimeve. Kontrata për Lotin 7, e lidhur më 18 korrik 2024, parashikon një afat zbatimi 24-mujor për realizimin e punimeve, që përcakton kornizën kohore brenda së cilës duhej të realizoheshin punimet.
“Përveç këtyre, kontratat shpesh përfshijnë edhe sigurime të tipit Contractor’s All Risk dhe sigurime për përgjegjësinë ndaj palëve të treta, megjithëse këto nuk janë të standardizuara në të njëjtin nivel në të gjitha projektet”, shpjegon Gjokutaj.
Por këtu sipas Gjokutajt lind një tjetër problem thelbësor, ku ndërsa garancitë bankare janë të strukturuara dhe të zbatueshme, ato nuk janë të mjaftueshme për të përballuar dëme të mëdha infrastrukturore. “Ndërsa sigurimi duhet të ishte instrumenti kryesor për këtë qëllim, por në praktikë shpesh mbetet minimal ose i paqartë”, tha ai.
Rasti i Lotit 7, mbrohet kontrata apo rruga?
Sipas dokumenteve standarde të tenderit të Autoritetit Rrugor Shqiptar punimet duhet të jenë të siguruara ndaj dëmtimit. Por ky detyrim vlen vetëm nëse nuk përcaktohet ndryshe në kushtet e veçanta të kontratës, dokument që nuk është bërë publik. Konkretisht në nenin 14 “Siguracioni” të dokumenteve të tenderit, përcaktohet se: “Përveç nëse specifikohet ndryshe në KVK, Kontraktuesi duhet të sigurojë punimet, Shërbimet e Lidhura, apo materialet/pajisjt e/produktet që përdoren për realizimin e objektit të kontratës janë plotësisht të siguruara ndaj humbjes ose dëmtimit të lidhur me realizimin, prodhimin ose blerjen, transportin, apo cdo procesi tjetër, në përputhje me Inkotermat e zbatueshme ose në mënyrën e specifikuar në KVK”.
(Neni 14 “Siguracioni” i percaktuar ne dokumentet e tenderit te ARRSH)
Nga ana tjetër Neni 21 “Garancia”, parashikon detyrimin e kontraktorit për të riparuar çdo defekt pa kosto për autoritetin kontraktor. As kjo pikë nuk ka parashikuar mbulim financiar për raste të rënda si shembja e një segmenti të tërë.
Në të njëjtën logjikë funksionon edhe sigurimi i kontratës, që shpesh keqkuptohet si mbrojtje e investimit. Në fakt, sipas formularit të sigurimit të kontratës, ofertuesi depoziton një garanci financiare, e cila aktivizohet vetëm në rast shkeljeje të detyrimeve nga kontraktori.
(Formulari i sigurimit të kontratës per t’u paraqitur nga kompania fituese prane ARRSH)
Edhe sigurimi i ofertës është një tjetër pikë kyçe që e evidenton faktin se sistemi aktual mbështetet më shumë te garancitë për zbatimin e kontratës sesa te sigurimi i plotë i vetë investimit. Për Lotin 7 është kërkuar një sigurim oferte prej 49.4 milion lekësh. Ky sigurim shërben si filtër financiare për pjesëmarrjen në garë dhe konfiskohet nëse operatori nuk përmbush detyrimet proceduriale.
(Sigurimi i ofertes i parashikuar ne dokumentet standarde te tenderit)
Në këtë zinxhir procedurash thelbi mbetet i pandryshuar, as sigurimi i ofertës dhe as sigurimi i kontratës nuk garantojnë mbrojtjen e vetë veprës publike. Ato sigurojnë vetëm sjelljen kontraktuale të operatorit, jo dëmin real që mund të shkaktohet. Dhe pikërisht këtu rikthehet pyetja kryesore e këtij hulumtimi: kur një segment i aksit Librazhd-Pogradec shembet, si në rastin e Lotit 7, a është i mbrojtur investimi publik, apo vetëm procedura që e ka ndërtuar atë?
Çfarë bëhet konkretisht kur ndodh dëmi
Eksperti i ekonomisë Eduart Gjokutaj shpjegon se në teori, procedurat janë të qarta. Por në praktikë, sipas tij kjo skemë shpesh nuk funksionon siç parashikohet. “Kur konstatohet dëmi, njoftohet autoriteti kontraktor dhe siguruesi dhe kryhet një ekspertizë teknike për të përcaktuar shkakun. Më pas vendoset nëse aktivizohet garancia kontraktuale apo polica e sigurimit. Megjithatë, në praktikën shqiptare kjo procedurë shpesh vonohet ose nuk zbatohet me rigorozitet, duke sjellë situata ku dëmi mbetet pa adresim të qartë financiar”, shpjegon eksperti Gjokutaj.
Problemi, sipas ekspertit, nuk lidhet me mungesën e modelit, por me zbatimin e tij. “Kjo sjell në vëmendje një problem më të gjerë, se modeli. Nuk flitet thjesht për modelin që ekziston, por për zbatimin e tij, i cili është i pjesshëm. Garancitë bankare aplikohen pothuajse gjithmonë, ndërsa sigurimi shpesh mbetet formal, pa transparencë dhe pa evidencë publike mbi efektivitetin e tij. Në mungesë të publikimit të policave dhe të rasteve të aktivizimit, është e vështirë të vlerësohet nëse ky mekanizëm funksionon realisht apo vetëm në letër”.
Sipas tij, në vendin tonë ekziston një “simulim institucional” i menaxhimit të riskut, ku instrumentet ekzistojnë, por nuk përdoren si duhet: “Pikërisht është ky nivel zbatimi, që krijon një hendek midis ligjit dhe realitetit.”
Kush paguan në fund?
Në teori, përgjegjësia është e ndarë dhe e qartë. Eduart Gjokutaj shpjegon se “kur një investim dëmtohet gjatë zbatimit, nëse nuk ka sigurim duhet të aktivizohet garancia e kontraktorit dhe kompania është përgjegjëse për riparimin ose kompensimin”. “Në rastet kur ekziston sigurimi, atëherë siguruesi mbulon dëmin sipas kushteve të policës, ndërsa kontraktori mbulon pjesën e pambuluar”, shprehet më tej. Këto marrëdhënie siç thotë ai mbështeten jo vetëm në ligjin për prokurimin publik, por edhe në parimet e përgjegjësisë kontraktuale të parashikuara në Kodin Civil.
Por kur dëmtimi ndodh pasi rruga është përfunduar? Sipas Gjokutajt, në këtë fazë përgjegjësia varet nga koha dhe natyra e dëmit. “Gjatë periudhës së garancisë, kontraktori mban përgjegjësi të plotë dhe garancia e mirëmbajtjes mund të aktivizohet. Nëse ekziston sigurimi, ai mund të mbulojë një pjesë të dëmit. Pas përfundimit të kësaj periudhe, përgjegjësia kalon zakonisht te autoriteti publik, përveç rasteve kur provohen defekte të fshehura, sipas Kodit Civil”, nënvizoj më tej ai në intervistë. Kjo, sipas tij, “është një nga pikat më të dobëta të sistemit, pasi risku në mënyrë efektive transferohet te shteti, në mungesë të mekanizmave të fortë të sigurimit afatgjatë”.
Sipas Gjokutajt rasti i segmentit Librazhd–Pogradec e ilustron më së miri këtë problematikë. Për segmentin e shembur ai thekson se nuk ka të dhëna publike të plota dhe të verifikueshme për ekzistencën dhe kushtet e sigurimit të kësaj kontrate. “Në mungesë transparence, analiza mbetet në nivel skenarësh. Nëse ka pasur sigurim efektiv, dëmi duhet të mbulohet pjesërisht ose tërësisht nga siguruesi. Në të kundërt, barra financiare bie mbi kontraktorin, por në praktikë përfundon mbi buxhetin e shtetit, nëse përgjegjësia nuk ndiqet në mënyrë efektive. Mungesa e informacionit publik mbi sigurimin është problem serioz qeverisjeje dhe transparence fiskale”, thotë eksperti Gjokutaj.
Edhe në rastet kur sigurimi ekziston, ai nuk garanton mbulim të plotë të dëmit. “Në aspektin financiar, sigurimi i projekteve infrastrukturore zakonisht kushton nga 0.2% deri në 1% e vlerës së projektit. Megjithatë, ky sigurim nuk garanton mbulim të plotë të dëmit. Policat përfshijnë kufizime, përjashtime dhe pjesë të pambuluara (deductible), që mbeten përgjegjësi e kontraktorit. Kjo do të thotë se sigurimi është një instrument i rëndësishëm, por jo i mjaftueshëm në vetvete. Në realitetin e përditshëm egziston shpesh një keqkuptim publik se sigurimi mbulon gjithçka. Në fakt, sigurimi është vetëm një instrument pjesor i mbrojtjes financiare”, shpjegon ai.
A paguajnë qytetarët dy herë?
Si përfundim edhe në skenarin më të mirë, një pjesë e dëmit mbetet gjithmonë jashtë mbulimit. Dhe pikërisht kjo hap një tjetër problem, kush e mbulon diferencën? Në këtë kontekst, Gjokutaj shprehet se “rreziku që qytetarët të paguajnë dy herë për të njëjtin projekt është konkret”.“Ky rrezik materializohet kur sigurimi mungon, apo nuk zbatohet, si dhe kur përgjegjësia kontraktuale nuk ndiqet me rigorozitet nga institucionet publike. Kjo nuk është vetëm çështje teknike, por lidhet drejtpërdrejt me drejtësinë fiskale dhe eficiencën e shpenzimeve publike”, thotë më tej Gjokutaj.
Në dallim të fortë nga praktikat në Shqipëri, vendet e Bashkimit Evropian e trajtojnë sigurimin si një element standard dhe funksional të menaxhimit të riskut. Në vendin tonë sistemi mbështetet kryesisht në garanci kontraktuale dhe zbatim jo gjithmonë të njëtrajtshëm të sigurimeve. “Ndryshe nga Shqipëria, ku shpesh reagohet pasi ndodh dëmi, në BE risku menaxhohet paraprakisht dhe në mënyrë sistematike. Shqipëria në fakt nuk ka problem me mungesën e modeleve, por moszbatimin e tyre”, shpjegon Gjokutaj.
Në analizën e Gjokutajt, kuadri ligjor shqiptar ofron bazën minimale për menaxhimin e riskut përmes garancive, por nuk garanton mbrojtje të plotë financiare të investimeve publike. “Sigurimi mbetet një instrument i nënpërdorur dhe jo i standardizuar. Problemi kryesor nuk është ligji, por zbatimi selektiv i tij, mungesa e transparencës dhe dobësitë e kontrollit teknik dhe financiar”, theksoi më tej.
Për këtë arsye, eksperti nënvizon nevojën për një qasje reformuese. “Në konstatim të kësaj gjendje me probleme të thelluara natyrishëm është me vend një reformim për ridimensionim të marëdhënieve mes palëve duke e bërë sigurimin një detyrim real dhe të monitorueshëm. Në mungesë të reformimit besoj se rreziku fiskal do të vijojë të mbetet i lartë dhe potencialisht do të transferohet te qytetari”, përmbyll Gjokutaj.
Shënim: Ky është shkrimi i parë i një cikli shkrimesh mbi sigurimet e veprave publike.
